“习大大：关于四中全会《决策》的证明”

《中共中央关于全面推进依法治国几个重大问题的决定》的证明

习大大

受中央政治局委托，我向全会证明了《全面推进依法治国几个重大问题的政策决定》的起草情况。

一、关于全会决定起草的背景和过程

党的十八届三中全会之后，中央将研究和考虑党的十八届四中全会的议题。 党的十八大提出全面完成小康社会的奋斗目标，党的十八届三中全会为全面深化改革进行顶层设计，实现这一奋斗目标，落实这一顶层设计，需要从法治上提供可靠的保障。

党的十八大提出，法治是治国理政的基本途径，必须加快建设社会主义法治国家，全面推进依法治国，依法治国的基本方针全面落实，法治政府基本完成，司法公共信服力不断提高，人权得到切实尊重 党的十八届三中全会进一步指出，建设法治中国，要一体建设依法治国、依法治国、依法行政、法治政府、法治社会 全面贯彻这些部署和要求，加快社会主义法治国家建设，全面深化改革顶层设计，长远快速发展中国特色社会主义事业。

法律是治国的重器，法治是国家治理体系和执政能力的重要依托。 全面推进依法治国是处理党和国家事业快速发展面临的一系列重大问题，解放和加强社会活力，促进社会公平正义，维护社会和谐稳定，确保党和国家长期稳定的根本要求。 为了推动我国经济社会持续健康快速发展，不断开拓中国特色社会主义事业更广阔快速发展的前景，必须全面推进社会主义法治国家建设，从法治上为处理这些问题提供制度化方案。

改革开放以来，我们党一贯高度重视法治。 1978年12月，邓小平指出，应当集中制定刑法、民法、诉讼法和其他必要的各种法律，如工厂法、人民公社法、森林法、草原法、环境保护法、劳动法、外国人投资法等，并经一定民主程序讨论通过，同时检察机 党的十五大提出依法治国、建设社会主义法治国家，指出依法治国是党领导人民治国的基本方略、社会主义市场经济快速发展的客观需要、社会文明进步的重要标志、国家长治久安的重要保障 的十六大提出，社会主义民主政治要迅速发展，从根本上多次把党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来。 的十七大强调，依法治国是社会主义民主政治的基本要求，全面落实依法治国基本方略，加快社会主义法治国家建设。 党的十八大强调必须更加重视法治在国家治理和社会管理中的重要意义

党的十八大以来，党中央高度重视依法治国，强调落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，要全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的进程，加强党的领导方法和执政方法的 依法治国，首先是依法治国； 依法执政，关键是依法执政； 在新形势下，我们党要切实履行执政兴国的重要职责，就必须严格按照党的规章执政，严格按照宪法治国。 党的领导和人民制定宪法和法律，党的领导和人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，由党领导立法，保证执法，带头守法。

目前，全面建设小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区。 我们党面临的改革快速发展稳定任务的重大性前所未有，矛盾风险挑战之多前所未有，依法治国在党和国家整个实务中的地位更为突出，作用更为重大。 全面推进依法治国，是关系我们党执政兴国、人民幸福安康、关系党和国家长治久安的重大战术问题，是推进中国特色社会主义制度完整快速发展、国家执政体系和执政能力现代化的重要方面。 我们要实现党的十八届中央委员会十八届全体中央委员会的一系列战术部署，全面完成小康社会，实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革，全面快速发展中国特色社会主义制度，要在全面推进依法国家治理上进行整体部署，

本着这种想法，今年1月，中央政治局就党的十八届四中全会要点研究全面推进依法治国问题作出了决定。 为此，由我担任组长，张德江同志、王岐山同志担任副组长，相关部门担任同志，成立由两个省领导参加的文件起草小组，在中央政治局常务委员会的指导下进行文件起草工作。

1月27日，党中央印发《关于全面推进党的十八届四中全会研究依法听取国家治理问题意见的通知》。 2月12日，文件起草小组召开首次全体会议，文件起草工作正式开始。 2月18日至25日，文件起草小组组成8个研究小组，分为14个省区市进行调查。

从各方面反馈的意见和实地调查情况来看，大家一致认为，党的十八届四中全会研究全面推进依法执政问题并作出决定，意义重大而深远，符合党和国家事业快速发展的需要和全党全国各族人民的期望。 通过这一决策确定全面推进依法国家治理的指导思想和总体要求，深刻阐明党的领导与依法国家治理的关系等法治建设的重大理论和实践问题，提出反映法治实践中群众强烈突出问题的有力措施，对社会主义法治国家建设进行顶层设计

文件起草小组在成立以来的8个多月中，深入调查研究，广泛征求意见，开展专题论证，反复讨论修订。 在此期间，中央政治局常务委员会召开3次会议，中央政治局召开2次会议分别审议全会决定。 8月初，决策意见征集稿包括征求党内一定范围的意见，征求党内老同志的意见，还专门听取了各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士的意见。

从反馈情况看，各方一致认为，全会决定要面对我国法治建设行业的突出问题，立足我国社会主义法治建设的实际，全面推进依法国家治理的指导思想、总目标、基本提出了大体，提出了依法国家治理的一系列新观点、新措施 对加强和改善党对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、法治队伍建设、全面推进依法执政的领导的全面部署，形成了鲜明的回应，回应了人民群众的呼声和社会关注。 各方一致认为，全会的决定将多次提出走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系的重大论断，确定社会主义法治国家建设的性质、方向、道路、线索，有力推进社会主义法治国家建设。

在征求意见的过程中，各方提出了多项好的意见和建议。 中央责成文件起草小组认真整理和研究这些意见和建议。 文件起草小组需要对全会的决定作出较大的修改。

二、全会决策的总体框架和主要副本

中央政治局认为，全面推进依法治国，涉及改革快速发展稳定、党执政国家治理、内政外交国防等各行各业，必须立足大局和长远统筹谋划。 全会的决策应该旗帜鲜明地就法治建设的重大理论和实践问题作出回答，在充分肯定我国社会主义法治建设成果和经验的同时，提出与现实问题相比富有创新精神的新观点和新措施。 要抓住法治建设的关键，在体现党和国家事业快速发展全局要求的高房子里建甑，搞好顶层设计，也要脚踏实地，切实发挥作用； 在谈论近期的同时，也追求长寿命。

全会的决定草案强调了五个方面的考虑。 一、贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，贯彻党的十八大以来党中央的实务部署，体现全面完成小康社会、全面深化改革、全面推进依法国家治理三个全面的逻辑联系。 二是围绕中国特色社会主义事业整体布局，体现法治论对推进各行业改革快速发展提高法治水平的要求，而不是法治论对法治的要求。 三、反映当前法治工作的基本格局，从立法、执法、司法、守法四个方面进行业务安排。 四、再三改革方向问题导向，以适应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，面对法治建设行业的突出问题，顺应人民群众的期望，提出对依法执政具有重要作用的改革措施。 五、立足我国国情，从实际出发，重复中国特色社会主义法治道路，与时俱进，既体现时代精神，又不照搬别国模式。

全会的决定共分为三个板块。 先导语和第一部分构成第一板块，属于总论。 第一部分旗帜，阐述了重复走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，全面推进依法国家治理的重要意义、指导思想、总目标，基本上讲，是中国特色社会主义法治体系的科学内涵，与党的领导和依法国家治理的关系

第二部分至第五部分构成第二板块，从当前法治工作的基本结构出发，对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进行论述和部署。 第二部分，阐述了以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系建设、加强宪法实施，从健全宪法实施和监督制度、完善立法体制、深入推进科学立法民主立法、加强主要行业立法四个方面展开，对宪法实施和监督提出了基本要求和具体措施，并通过了主要行业立法的部署 第三部分，论述了深入推进依法行政，加快法治政府建设，全面履行法治政府职能，健全依法决策机制，深化行政执法体制改革，严格规范公正文明执法，加强行政权力制约和监督，全面推进政府事务公开等6个方面 第四部分论述保证公正司法，增强司法公共信服力，完善依法独立公正行使审判权和检察权的制度，优化司法职权配置，推进严格司法，保障人民群众参与司法，加强对司法活动的监督六个方面 第五部分阐述加强全民法治观念，推进法治社会建设，从推进社会整体法治意识的树立，推进多层次多行业依法执政，建设完善的法律服务体系制度，健全依法维权和纠纷解决机制四个方面展开。

第六部分、第七部分和结束语构成第三板块。 第六部分阐述加强法治工作队伍建设，从建设高素质法治专业队伍、加强法律服务队伍建设、创新法治人才培养机制三个方面展开。 第七部分，论述加强和改进党的领导全面推进依法国家治理，加强重复依法执政、党内法规制度建设、提高党员干部法治思维和依法办事能力、推进基层执政法治化、保障依法治军、保障一国两制实践和祖国 最后，呼吁全党全国为建设法治中国而奋斗。

三、关于需要证明的几个问题

第一，党的领导和依法治国的关系。 党与法治的关系是法治建设的核心问题。 全面推进依法执政这件大事能否办好，最重要的是方向是否正确，政治保证是否有力，具体要坚持党的领导，把制度建设成为有中国特色的社会主义，贯彻有中国特色的社会主义法治理论。 党的领导是中国特色社会主义最本质的特征是社会主义法治最根本的保证 中国特色社会主义制度是中国特色社会主义法治体系的根本制度基础是全面推进依法国家治理的根本制度保障 中国特色社会主义理论是中国特色社会主义法治体系的理论指导和学理支持，是全面推进依法国家治理的行动指南。 这三个方面实质上是中国特色社会主义法治道路的核心重要意义，规定和确保了中国特色社会主义法治体系的制度属性和前进方向。

全会的决策提出，重叠党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的问题中应有之义。 党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须多次党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。 全会的政策决定，对全面推进依法治国的领导，以加强和改善党为中心，提出三统一、四巧，进行了系统部署。

有机地统一党的领导、人民主体、依法执政是我国社会主义法治建设的基本经验。 我国宪法以根本法的形式反映了党领导人民进行革命、建设、改革取得的成果，确立了中国共产党在历史和人民的选择中形成的领导地位。 关于这几个，必须理直气壮地说，大大方方地说。 要向干部群众阐明我国社会主义法治的本质特征，实现正本清源、正视。

第二，全面推进依法治国的总目标。 全会的决策是全面推进依法治国，建设有中国特色的社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，并说明了这一总目标。 在中国共产党的领导下，反复贯彻中国特色社会主义、中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、强大的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，共同推进依法国家执政、依法行政 重复建设国家法治、政府法治、社会一体化，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和执政能力现代化。

提出了这一总目标，既确定了全面推进依法国家治理的性质和方向，又突出了全面推进依法国家治理的实务要点和总线索。 一是向国内外明确宣布我们将坚定不移地走中国特色社会主义法治道路。 将法治道路建设成为有中国特色的社会主义，是社会主义法治建设成果和经验的集中体现，是建设社会主义法治国家的唯一正确道路。 关于走什么样的法治道路，要向整个社会发出正确而确定的信号，指明全面推进依法国家治理的正确方向，统一全党全国各族人民的认知和行动。 二是确定全面推进依法国家治理的总线索。 全面推进依法国家治理涉及多个方面，在实际工作中，需要有总结整体、带动各方面的总线索，这个总线索就是中国特色社会主义法治体系的建设。 依法治国的各项事业必须以这个总线索为中心进行规划和推进。 第三，建设有中国特色的社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是全面深化改革的必然要求，有利于在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力的现代化， 有利于在全面深化改革的总体框架内全面推进依法国家治理的各项事业，有利于在法治轨道上不断深化改革。

第三，健全宪法实施和监督制度。 宪法是国家的根本法。 法治的权威能否确立，首先要看宪法是否权威。 必须把推进和确立宪法权威作为全面推进依法国家治理的重要几个事项，切实抓好宪法的实施和监督。

党的十八届三中全会提出要进一步健全宪法的实施监督机制和程序，把宪法的实施要求提高到新的水平。 这次全会决定进一步提出，要完善全国人大及其常委会宪法监督制度，加强健全宪法解释程序机制的备案审查制度和能力建设，在依法取消和纠正违宪违法规范性文件的每年12月4日为国家宪法法日的全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神

全会决定建立宪法宣誓制度。 这是世界上大多数拥有成文宪法的国家采取的制度。 在有成文宪法的142个国家中，有97个国家规定相关国家的公务员需要支持或宣誓效忠宪法。 关于宪法宣誓的主体、文案、手续，各国的方法不同，通常在相关人员开始履行职务之前或就任时进行宣誓。 全会决定规定，人民代表大会及其常务委员会选举或者决定任命的国家工作人员正式就任时在宪法上宣誓。 这样做有助于彰显宪法权威，强化公务员的宪法观念，激励公务员忠实地维护宪法，也有助于在全社会提高宪法意识，树立宪法权威。

第四，完善的立法体制。 新中国成立以来特别是改革开放以来，经过长时间的努力，我国形成了具有中国特色的社会主义法律体系，使国家生活和社会生活的各个方面总体上趋于有法可依。 这是一个了不起的巨大成就。 还必须看到，实践的快速发展永无止境，立法工作永无止境，完全有中国特色的社会主义任务依然繁重。

我们在立法行业面临着一些突出的问题。 例如，立法质量需要进一步提高，一些法律法规全面反映了客观规律和人民意志，处理实际问题有效性不足，对比性、可操作性不强的立法效率需要进一步提高。 另外，立法工作中部门化趋势、权力争夺突出，有些立法实际上已成为利益博弈，不是拖拖拉拉，而是制定的法律法规不畅，有些地方利用法规实行地方保护主义，将在全国形成统一开放、竞争秩序

推进科学立法、民主立法是提高立法质量的根本途径。 科学立法的核心是尊重和体现客观规律，民主立法的核心是为人民依赖人民。 必须完善科学立法、民主立法机制，创新公众参与立法方法，广泛听取各方面意见和建议。 全会的决定，提出了确定立法权力边界，从体制机制和实务程序上有效防止部门好处和地方保护主义法律化。 一是健全具有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。 全国人大相关专业委员会、全国人大常委会法制实务委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度的有法治实践经验的专职常务委员会比例，依法建立专业委员会、实务委员会立法专家顾问制度。 二是加强和完善政府立法制度，完善行政法规规章制定程序，国民完全参与政府立法机制。 重要的行政管理法律法规对政府法制机构组织起草的跨部门争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方判断，不得长期拖延。 三、确定地方立法的权限和范围，禁止地方制定具有立法性质的文书。

确实，在我国，法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求，比法律严格的地方很多。 我们党是先锋队，对党员的要求必须更严格。 全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规与党内法规制度互补、相互促进、相互保障的格局。

第五，加快法治政府建设。 法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。 天下的事，制定法律不难，但制定法律很难。 如果有法律却不实施，被高阁束缚，或者没有实施能力，做表面的文案，那么制定再多的法律也是徒劳的。 全面推进依法国家治理的关键应该是保证法律的严格实施，实现法的成立，有罪必实。 发布命令，只是去不回来。

政府是执法主体，对执法行业存在的有法不依、执法不严、违法、徇私枉法等突出问题，民众深表痛惜，要大力应对。 全会决策中，各级政府要多次在党的领导下，在法治轨道上开展事业，加快建设职能科学、权责法定、执法严格、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。 全会的决定提出了一点重要的措施。 一、推进机关、职能、权限、手续、责任的法定化，规定行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据，不得作出损害公民、法人、其他组织合法权益或增加其义务的决定。 推行政府权力清单制度，坚决消除权力设定租金空之间。 二是建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，积极推进政府法律顾问制度，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。 建立重大决策终身责任追究制度和责任倒置机制。 第三，推进综合执法，理顺城管执法体制，完善执法手续，建立执法全程记录制度，严格执行重大执法决策法制审查制度，全面落实行政执法责任制。 四是加强政府内部权力约束，对财政资金分配、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门岗位，实行个别业务权、个别业务权、个别业务权、级别授权，定期轮岗，内部流程科 保障政府依照内部层面的监督和专业监督法独立行使审计监督权。 五是全面推进政府事务公开，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目审批和实施、社会公益事业建设等行业的政府新闻公开。 这些措施都有很强的对比性，该党十八届三中全会精神代代相传，对法治政府的建设至关重要。

第六，增强司法公共的说服力。 司法是维护社会公平和正义的最后一道防线。 曾经引用过英国哲学家培根的话，他说:“不公正的审判，结果犯下了10次以上的罪行。 因为犯罪无视法律就像污染水流，而不公正的审判破坏法律就像污染水源。 其中的道理很深。 如果司法这条防线缺乏公共说服力，社会公正就会受到普遍质疑，社会和谐稳定就难以得到保障。 因此，全会的决定指出，公正是法治的生命线。 司法公正对社会公正有重要的引领作用，司法不公对社会公正有致命的破坏作用。

目前司法行业存在的首要问题有:司法不公、司法公共信服力不高问题突出、司法人员作风不正、办案不公、处理钱财案件、相关案件、人情案件、吃原告吃被告等。 司法不公的深层原因是司法体制的不完善、司法职权配置和权力运行机制的非科学性、人权司法保障制度的不完善。

党的十八届三中全会对比司法行业存在的突出问题提出了一系列改革措施司法体制和运行机制改革有序推进 这次全会决定根据党的十八届三中全会决定对司法公正的保障做了更深入的安排。 例如，为了确保依法公正地行使审判权和检察权，全会的政策决定建立了领导干部介入司法活动，参与具体破案的记录、通报和责任追究制度。 建立健全行政机关依法出庭诉讼、支持法院受理行政案件、尊重法院生效审判和执行制度的司法人员履行法定职责的保护机制等。 为了优化司法职权配置，全会决定推进审判权和执行权分离的体制改革试点。 将统一刑罚执行体制的法院、检察司法行政事务管理权和审判权、探索检察权分离的立案审查制改为立案登记制等。 为保障人民群众参与司法，全会决定提出，推进人民陪审员制度完善、参加考核范围扩大的审判公开、检察公开、警务公开、监狱公开； 建立有效的法律文书统一互联网和公开查询制度等。 全会的决定还就加强人权司法保障和加强对司法活动的监督提出了重要的改革措施

第七，最高人民法院设立巡回法庭。 近年来，随着社会矛盾的增加，全国法院受理的案件数量不断增加，特别是大量案件流入最高人民法院，信访压力增大，难以应对诉讼，不利于最高人民法院发挥监督指导全国法院工作的作用，不利于维护社会稳定

全会决定，最高人民法院设立巡回法庭，审理跨越行政区域的重大行政和民商事案件。 这样一来，审判机关重心下降，有助于当场处理纠纷，便利当事人诉讼，有助于最高人民法院总部集中精力制定司法政策和司法解释，审理对适用统一法律具有重要指导意义的案件。

第八，探索设立跨越行政区划的人民法院和人民检察院。 随着社会主义市场经济的迅速发展和行政诉讼的出现，行政区划乃至跨境案件越来越多，涉案金额越来越大，法院所在地的有关部门和领导越来越关心破案，利用职权和关系着手破案，导致相关诉讼出现主客场现象， 不利于平等保护外国当事人的合法权益，保障法院独立审判，监督政府依法行政，维护依法公正实施。

全会决定探索设立跨越行政区划的人民法院和人民检察院。 这有利于排除对审判工作和检察工作的干扰，保障法院和检察院依法独立公正地行使审判权和检察权，建立普通案件在行政区划法院审理，特殊案件跨行政区划法院审理的诉讼结构。

第九，探索建立检察机关公益诉讼制度。 目前，检察机关对行政违法行为的监督，首要的是对行政机关工作人员涉嫌贪污、贿赂、渎职、非法侵入等职务犯罪的案件进行依法查处，范围很小。 在现实情况下，行政违法行为构成刑事犯罪的只是少数，越来越多的是乱行不作为。 如果放任这种违法行为，迅速发展，一方面不能从根本上推翻地方和部门的行政混乱，另一方面也有可能将稍有苗头的问题发展成刑事犯罪。 全会决定提出，检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应当提请改正。 本规定旨在检察机关对执法事务中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促改正。 这种改革可以从建立督促起诉的制度、完善检察院提出实务的机制等开始。

在现实生活中，对小行政机关违法行使职权或不行使职权，如保护国有资产、转让国有土地开采权、保护生态环境和资源等，与公民、法人、其他社会组织没有直接利害关系，因此，违法行政行为比较不能提起公益诉讼 检察机关提起公益诉讼，有利于司法职权配置、完善行政诉讼制度的优化，也有利于推进法治政府的建设。

第十，推进以审判为中心的诉讼制度改革。 逐一发挥审判，特别是审判的作用，是确保破案质量和司法公正的重要一环。 我国刑事诉讼法规定，检察机关三机关在刑事诉讼活动中各司其职，相互配合，相互制约，这是符合中国国情、具有中国特色的诉讼制度，必须多次重复。 另外，司法实践中对案件相关人员的法庭审判重视不够，没有收集到一点重要证据，没有依法收集到，进入审判的案件没有达到案件事实清楚、证据确凿的法定要求

全会的政策决定提出要推进以审判为中心的诉讼制度改革。 目的是促使办案人员确立办案必须经得起法律检验的理念，使被起诉案件的事实证据的侦查审查经得起法律检验，保证审判在查明事实、认定证据、保护诉权、公正审判中起决定性作用 这一改革有助于督促办案人员加强责任意识，通过法庭审判程序实现案件审判的实体公正，比较有效地防止冤案的发生。

全面推进依法治国是一个系统工程，是国家统治行业广泛而深刻的革命。 制定这次全会决定具有非常重要的意义。 必须深刻理解中央精神，从党和国家事业快速发展全局出发，全面理解和正确处理全会决策提出的重大改革措施，深刻理解改革的重大现实意义和深远历史意义，自觉支持和支持改革。 讨论中，希望大家相互启发、切磋琢磨，提出建设性的撰改意见和建议，使全会决定中提出的思路和方案更加完整，有助于传达会后的贯彻落实。 让我们共同努力，顺利召开本届全会。