“王绍光、樊鹏：中国医改怎么超越好处集团”

核心提示: 布隆伯格新闻年9月11日报道，中国的医疗改革走在了美国前面。 众所周知，奥巴马的医疗保险改革受到相关利益集团的牵制，举步维艰，其教训值得各国吸取。 另一方面，医疗改革也不能排除相关利益集团。 中国怎样才能在医疗改革中既让利益集团发声又不卷入其中呢？

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本文摘自王绍光、樊鹏撰写的《中国式共识类型决定:开门与磨合》的组织优势团体的参与和影响章节。 本文是其中第二部分国内利益团体为影响医改政策而制定的基本途径和方法。 作者授权注意者网络独家发行。

《中国式共识类型决定:开门与熟悉》的封面和作者之一王绍光

在政策制定的整个过程中，国内有组织利益的团体通常通过两个步骤发挥作用。 一是内部完成对公司和领域优势的需求、意见、建议的整合。 二是通过各种途径向决策者传播公司和领域的意见和建议。

这些领域协会所代表的优势面非常大，以医药零售领域为例，中国有34.1万家零售药店，600多万员工。 如果政府忽视他们的好处需求，可能会带来意想不到的社会后果。 在实际政策制定过程中，哪个代表面广、知名度高的领域协会的意见能得到政府的重视。

在医改政策制定过程中，除了各行业协会在各环节利用一切正式和非正式机制或途径参与各方交流，积极创造条件影响医改政策制定外，政府也为听取领域协会对医改的意见开辟了各种渠道。 综合各方面的注意，这些国内的组织利益团体主要通过以下几种方式参与和影响来决定

直接协助决策者制定政策

在西方国家，政府在制定领域政策和立法机构立法的过程中，大多让相关行业的领域协会参加，向决策者提供意见和草案，这种情况在中国新的医改政策制定中也普遍存在。

在政策制定过程中，决策者非常重视即将出台的新政策对社会经济顺利快速发展的影响，为了妥善解决公平正义与经济快速发展的关系，各部门决策者邀请医药行业领域协会的相关人员参与政策制定。 他们不仅向决策者提供相关领域的报告，还协助决策者进行相关议题的调查、拆解工作，并参与了部分政策的酝酿、起草工作。

政策制定事业开始之初，决策者需要倾听领域协会的意见。 这是因为后者对改革所涉经济行业的状况和可能产生的社会影响最有发言权。 决策者需要利用领域协会深入了解改革面临的问题，不仅解决改革可能发生的课题，还征求对改革的意见和建议，预防性减少在实施宣传阶段的政策阻力。

2002年，国务院准备医药分工考试时，当时的国家快速发展计划委员会副主任汪洋召集中国医药商业协会和浙江省医药商业协会的相关人士进行座谈，征求医药分工改革的意见，通过这两个领域中知名度最高、影响最大的协会了解医药领域的情况。 随后，在医改大讨论阶段，政府医疗卫生主管部门也多次约谈相关医药协会负责人。

在政策草案起草初期，决策部门希望从领域协会获得决策所需的数据和新闻，有此机会的组织即使经常直接参加政府部门调查的各种组织主动进行调查，也要向决策部门提供相关数据，并协同提出符合该领域优势需求的相关建议

根据我们的采访，2006年8月，国务院医药卫生体制改革深化部际协调工作小组成立后不久，各医药领域的组织在了解到主要政策制定部门正在与当时医疗改革应处理的要点问题进行对比开展各项调查时，各主要决策部门关注的焦点为

以中国医药商业协会为例，在此过程中协助国家药监局、发改委等部门进行了多次调查。 该协会还接受发展改革委的正式课题委托，征集成员公司的意见，进行独立调查，从领域的角度就医药领域的现状、问题、快速发展趋势和实际医药价格形成机制、现有公司的差距率和利润分配情况向各决策部门提出了大量参考资料和报告。 其中，向发展改革委员会提交的正式报告有4份，这些报告为医疗改革初期政策的构想制定奠定了基础。

与公共媒体合作表明意见

直接向决策人提交报告或直接参与调查和方案起草工作是影响决策的最有效方法，但并非所有组织利益团体的代表在政策制定的所有阶段都受到决策部门的喜爱，其机会有限。 为了反映自己的意见，有组织优势的团体的代表经常借助媒体舆论的力量，吸引决策者的观察。

在医疗改革政策制定过程中，相关医药协会与舆论媒体的合作非常活跃。 它们通过与纸媒、网站、电视等各种公共媒体合作，向大众传播领域的意见和建议，向决策者施加压力。 由于操作熟练，这些意见中有些在短时间内成为舆论焦点，在很大范围内引起热烈的公共争论，最终成功得到了决策者的重视。

在采访中，我们发现相关医药协会和媒体的合作非常普遍。 例如，在医改政策出台的几年里，中国医药公司管理协会多次与搜狐网、本网等互联网平台合作，通过这些网站发布有关改革的意见。 它们之间开展合作的方式非常灵活，有时会主动安排领域协会的领导接受采访，通过网络等平台直接表达意见的领域协会组织规模不同的公司研讨会，通过重要媒体向外部发布研讨会的意见 如果说协助政策制定者制定政策可以说是有组织好处的团体的直接游说活动，那么与媒体的合作活动可以看作是借力的外部游说活动。

组织举办各种类型的研讨会

根据舆论报道的需要，公司和领域协会有时组织举办各种形式的研讨会，邀请行业内的公司家、学术界人士、以及参与政府部门决策的官员和智囊参加，并与医改政策制定相关的各项告别公司和领域快速发展的政策议题进行比较和讨论。 一般来说，以公司、领域协会和它们邀请的学者为主发言，政府官员以倾听为主。

例如，2007年9月，在医改协调小组《深化医药卫生体制改革总体方案(征求意见稿)》形成前夕，北京医药领域协会组织10家北京大型医药公司召开研讨会，就医药领域快速发展面临的困境等向决策者公开，在新的医改方案中，

这些研讨会有时是与其他利益相关方合作的结果，而不是组织利益相关方的单方面努力的结果。 在这些研讨会中，公司、领域和支持它们的研究机构之间就某些问题进行协商，并在尽可能达成一致的基础上，向部门决策者提供书面材料，或通过互联网等媒体提供这些价值和尼

在整个医改政策制定过程中，这种现象非常普遍，各主要领域协会都组织过不同规模的研讨会。

2007年12月10日，就在医改协调小组印发《关于深化医药卫生体制改革的意见(征求意见稿)》之前，原劳动和社会保障部副部长王东进任会长的中国医疗保险研究会( 2007年3月成立)在北京组织召开了医疗保险费用结算方法研讨会。 政府、学术界、医疗机构、医疗保险经办机构的专家和学者100多人参加，有些部门决定就指导和专家医疗保险支付办法开展医疗保险支付是医疗保险管理的难点，其管理过程是投保人利益代言的营运机构与医疗服务机构之间的利益博弈 在这次会议上，王东进会长发表了演讲，代表协会就医疗改革政策制定工作提出了建议。

资助研究机构形成政策草案

公司和领域协会等有组织优势的团体除了以各种公开讨论会的形式与医疗问题专家、政策研究机构建立联系并联合发言外，还直接拨款资助与自己观点一致的专家和研究机构，从事某些政策议题的研究 得到这些资金支持的政策专家和研究机构也经常投票给桃报李，通过以下两个步骤促进彼此共同目标的实现

第一，如果进行相关的理论研究和实地调查，最终的成果往往是公司和领域协会与决策部门接触时分解的基础，或者可以说是说服决策人员的重要依据。

第二，这些专家和研究机构比较形成一点意见和方案，通过各自的渠道提交相关决策人。 从事这些活动的研究机构不仅包括社会自主研究机构和大学所属的政策研究机构，还包括政府机构所属的政策研究机构，后者的意见和方案有时通过各种内参直接击中最高决策层。

从新医改政策备选方案的设计和选择阶段开始，相关利益团体与进入政策制定轨道的专家频繁接触，与一些政策研究组举行了相关利益组织较长时间的蜜月旅行。 据采访介绍，2007年春季，医改协调小组公布某受托案后，开始联系各方案负责人，包括国内和国际医药产业的代表，寻求协助。 一家国内医药公司管理协会正是希望在这一阶段找到北京某公共政策研究中心的负责人，以该中心为平台展开讨论，以影响舆论。 该中心随后直接参与了中国社会科学院对各项医改方案的综合判断

领域协会的领导向决策者建议

除了通过互联网、媒体、研讨会等多种间接方式向决策者表达意见外，具有组织优势的团体有时还会以更直接的方式向决策者提供建议。 其中，通过公司和领域协会的领导向决策者反映意见是一种重要的形式。

在中国，这些重要的公司和领域协会的领导人有很多面向决策人反映意见的渠道，有时会接受决策人的会见，后者会积极听取他们的意见。 但是，越来越多的情况下，他们会在私人关系中找到决策者。 根据中国法律，所有领域协会必须按照规定依靠一个行政机关，后者负有政治责任。 因为，这些领域协会往往与政府有着千丝万缕的联系。

不仅如此，许多大型领域协会的领导人(会长或秘书长)往往由政府决策部门的退休官员担任，由于广泛的人脉资源和持续的感情纽带，给决策者提供建议的机会越来越多(/s2/)。 例如，一家医药公司协会的会长是某重要部门的前部长，他可以很容易地找到部长，代表他的团队向部长表达领域的意见。

有时，这些领域协会的领导人和公司界人士会利用各种高峰论坛，直接向出席会议的政府决策层领导人发表意见，并向重要领导人提交事先准备好的书面和报告。 例如2007年的海口峰会和全国各地的药品交易会，就是他们向决策者建议的好机会。

有组织地向决策部门发信

通过公司和领域协会的领导向决策者反映意见是相关利益团体比较温和的参与方式。 为什么这么说呢，因为建议者和纳言者之间有良好的社会关系和信息表达的基础，几乎没有组织上的动员和对抗。 然而，在新医改政策的制定过程中，相关利益团体却采取了另一种不太温和的方法。 这是一封有组织的信。

无论是在政策酝酿阶段，还是在基本明确的阶段，如果政策忽视了特定相关利益团体的好处，或者违背了其好处，就会通过自己的组织形成具有广泛支持的意见和建议，向决策者有力地提出书。

在中国，影响稍大的公司和领域协会的组织能量有时会令人吃惊。 在许多情况下，为了反对政府的某些政策，组织了数百家公司，甚至数十家地方领域协会，向相关主管部门提出它们的建议。 这种书面活动通过比较部门、部际协调机构和最高决策者三个层面来决定。

在新医疗改革政策的制定过程中，与个别决策部门进行比较的修订最发生在2008年10月《意见(征求意见稿)》制定之前。 这些信大多专门用于比较某些具体的政策，希望政府放弃原有的计划。 这个阶段，中国多家医药公司协会向发改委等决策部门提交了自己的意见书，其中规模最大的是中国医药公司管理协会的两次组织性信函。

2007年3月1日，在国家发改委公布第22次药品降价方案的第二天，中国医药公司管理协会召集100多家医药公司召开会议，最后向国家发改委提出了两项建议； 2007年4月7日，国家发改委公布第二十三次药品降价案，中国医药公司管理协会还组织多家医药公司进行了第二次复盖。

据采访，100多家医药公司参加了这次活动，中国医药公司管理协会起草的书信文件，最后以协会的名义发行。

2005年6月，以中国医药公司管理协会、中国化工协会为代表的全国24个医药协会联名签署国务院，反对6月初拟上市的22种医疗保险药品降价方案，要求降低降价幅度，成功推迟了该方案的限期上市。

给部际协调机构和最高决策者的信

除了对照某一具体政策问题向决策部门报送文件外，在医改过程中，还多次出现了国务院医改领导小组等部际协调机构与国务院最高决策人员进行比较的组织利益团体的大规模报送活动。

2007年医疗改革开始之初，已经出现了与部级以上决策者进行比较并有组织地提交图书的活动。 例如，有上述中国医药公司管理协会的两次书。 采访显示，组织者已向国家发改委提交意见书，并通过公开、公开的方式直接向医改协调小组和国务院提交意见书。

这两次文件不仅比较了当时发改委的医药价格调整，还面向医药卫生行业的四个不分开的体制性问题。 四不分是指政事分开、管理运营分开、医药分开、营利性和非营利性医疗机构没有分开。

该协会认为，改变这一根本原因首先取决于中央的决心。 在向医改协调小组提交建议书的过程中，该协会使用了一点私人关系，目的是让医改协调小组的决策者们观察他们的意见，尽快进行审查。

医药行业之所以有组织利益团体更大规模的书籍活动，是在2008年末《意见征集稿》公开征求大众意见的阶段出现的。 一系列有组织的图书活动集中出现在这个阶段，有两个最直接的原因。

第一，改革方案《意见(征求意见稿)》明显忽视了某些方面的好处，引起了公司界的强烈反对。 2008年11月，中国医药商业协会组织全国33个医药协会共同出书，这一情况的背景很有代表性。

当时刚发布的《意见(征求意见稿)》中的一点规定，明显忽视了全国30万家以上零售药店的好处，严重影响了这些药店的生存和市场地位。 由于它们所反映的问题的潜在影响力，相关人员也很广泛，重写引起了最高决策者的观察。

最后由国务院主管副总理李克强特别签署意见，安排各相关部委尽快组织人才，直接听取公司和领域协会的意见，采纳其中的合理要求。 对该协会负责人的采访表明，由于国务院领导的介入和指示，各主管部门对这次会面非常积极，充分考虑了领域协会提出的正当需求，在许多方面采纳了它们的意见

第二，公司界及领域协会利用决策者向全民征求意见的机会，就改革总方案反映了它们的意见和建议。 例如中国医药公司管理协会，通过系统地征求公司和领域内部的意见，拟定了专门发表《意见(征求意见稿)》的《十四条建议》，最后分别提交给当时新成立的医改领导小组和国务院主管副总理。 接受本研究采访的该协会负责人认为，这些意见直接反映了医疗改革方案最终稿中的9篇，4篇间接反映。

此外，《意见(征求意见稿)》发表后，来自全国近30个省、市、自治区的170名公立医院院长也以联名的方式签署了《中国医院院长医改建议书》，向决策人员表明了他们的集体需求。 最后，这份建议书被提交给了医疗改革指导小组。

这些组织都以书信的形式向最高决策者反映意见，但背后的渠道各不相同。 一些领域协会用最简单的官方邮寄方法得到决策层回应的一些组织利用个人关系将自己的提案交给最高领导人的办公桌； 公私途径并用的组织正在增加。 通过常规途径提出建议，为了让自己的信得到决策者更快或更有效的反馈，不惜在一点点私人关系上增加这些建议被采纳的可能性。

通过两会代表委员向决策部门施加压力

在新的医改政策制定过程中，医药流通和生产行业的公司和领域协会还积极动员了包括全国人大和中国人民政治协商会议两会代表委员在内的体制内的力量，间接向决策者提出建议，并相应地施加压力。 到2009年医改方案出台前，全国共有43名医药界全国人大代表、数十名全国政协委员。

这些医药界的两会代表委员在医药公司和公会组织之间有着密切的联系。 据采访，中国医药公司管理协会等领域的组织从2008年23月的两会期间开始接触两会代表委员，请求他们的援助。 2008年10月，《意见(征求意见稿)》公开征求意见，这些领域的组织迅速与一点研究机构的政策专家合作，邀请40多名参加全国两会的医药界代表委员在北京召开座谈会，共同探讨医药领域对新医疗改革政策的意见。

中国医药公司管理协会《十四条建议》形成后，还邀请了2009年3月8日在北京参加两会的代表委员，在北京国宾酒店组织了大型会见，43名医药界全国人大代表中有37人出席了此次会议。

目前，医药界全国人大代表、政协委员座谈会制度化，由数十家医药界领域协会组织，邀请最多60多名两会代表，邀请相关部委官员参加。

在领域协会组织人员的协助下，最后形成了一系列非常鲜明的提案稿，以不同的代表、不同的身份提交给全国人大及全国政协会议。 这些提案经过全国人大的法定手续，根据提案书提交给各相关政府主管部门，根据法律，后者必须应对这些提案。 这项研究中，对亲自参与医疗改革政策制定的卫生部某官员的采访证明了这一点，并站在了决策者的立场上。 当时，这些议案被认为给他们带来很大的压力，在政策修改阶段必须稍作应对。 最终，医药界两会代表委员提出的这些建议被国务院医改协调组通过，成为最终政策文件的一部分

通过全国工商联向决策部门反映意见

影响医疗改革政策制定的有组织效益的团体队伍中，还有一股力量很难引起人们的观察，但他们同样在行动以影响政策制定。 这就是中国的民营医院集团，是私营、中外合资、合作、股份制等多种形式的非公立医院。

在中国新一轮医疗改革开始之前，民营医院只有1500家左右，约占全国医院总量的10%。 由于数量少，与公立医院相比，在医改政策制定过程中的影响较大，也较小。 在结构方面，我国民营医院由于大小不均匀、比较分散，整合领域整体内部优势的机制相对不足，能力相对较弱。

在这种情况下，民营医院集团中有哪些快速发展势头好、知名度高、经济实力强的医院，承担着主动向决策层反映本集团需求的任务。 由于医疗改革的许多方面关系到民营医院和民营资本的迅速发展，这些也通过全国工商联和一些特殊的渠道在决策层反映出了意见[/s2/]。

2007年两会期间，全国工商联提出《建议将有条件的民营医院纳入基本医疗保障体系的建议》，建议政府或者有条件的民营医疗机构加以改善和提高，或者吸收有特色的民营医疗机构，使之成为政府可以购买的民营医疗机构。

2008年10月《意见(征求意见稿)》公布后，民营医院代表又成功找到全国工商联，说服后者，全国工商联向中央提出建议，表达了民营医院对医改的政策需求。 根据这一建议，新医改的政策制定必须在关键政策环节提出明确的政策安排，其中最重要的是实际实现管理与管理的分离，形成多种制度并存、公平有序竞争的医疗服务结构，合理吸引民营医疗服务市场的投资。

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