“黄奇帆：怎么不使“要地不要人”的城镇化？”

【新型城市化提出以来，全国各地都经历了城市化的高潮，也有很多讨论，见仁见智。 各有长短。 但是，如果从地方行政的高层角度来谈新型城市化，能做出肯定的事情还不多。

重庆市长黄奇帆的演说一贯以条理清晰而闻名，这次也是如此。 他在文中提到的几个问题，也是新城市化进程中容易遇到的问题的几个环节，如何做好早期规划，如何运用投融资平台，如何充分使用城市土地资源管理，以及如何实现房地产的比较有效的调控 这些问题具有普遍性，只有妥善处理好这些问题，才能使城市化不转化为新的城市扩张运动，不必要地人的城市化。

黄奇帆在本文中提出的看法是根据重庆的经验总结的，但我相信其他地方也有启发。

新型城市化是党的十八大明确的重大国家战术，是稳定增长、扩大内需的最大潜力，是方法转变、结构调整的重要线索。 过去50年间，全球约13亿人从农村移居城市，城市化率全年上升至52.5%。 我国改革开放以来，城镇人口增加了5亿人，城镇化率全年达到53.7%，超过了世界平均水平。 城市化之所以成为世界性的大趋势，是因为城市有明显优于农村的三个特征。 一是城市规模扩大产生集聚效应和扩大效应，更加优化资源配置，经济快速发展更加高效。 二是城市规模经济可以促进集约节约，降低公共基础设施高价格，提供比农村更便宜、更优质的公共服务。 三是城市专业化分工创造越来越多更好的就业岗位，为顾客提供更大的选择空，让生活更美好。 当然，如果规划建设管理不当，城市也会出现房价暴涨、交通拥堵、环境污染、贫富分化、犯罪率上升等问题，所有这些都必须通过走新型城市化道路来应对。

习主席强调，新型城镇化的核心是以人为本，关键是要提高快速发展的质量，为实现包容性增长、绿色增长而努力。 增长、绿色、包容，是新型城市化的关键词，也是三个目标。 三者同等重要，并行不矛盾，但增长自然不会实现，绿色不会自动到来，包容性问题也不能自发处理，只有通过科学规划、系统管理、创新才能实现。

黄奇帆:不将城市化转化为新的城市扩张运动(资料图) )

掌握科学计划的基本体系

规划是城市建设管理的龙头。 规划水平的高低，不仅影响城市建设的质量和品位，也直接影响城市的运行价格和效率。 各级领导干部特别是高层要重视计划，了解计划，牢牢把握计划，全面掌握计划的基本体系。

科学规划城市群建设。 城市群是人口大国城市化的第一空间载体。 北美沿海城市群、五大湖城市群、日本太平洋沿岸城市群，都是所在国经济社会快速发展的火车头。 我国过去30多年的快速发展，也得益于长江三角洲、珠江三角洲、京津冀三大城市群的带动。 最近讨论的长江经济带，从规划的角度来看也存在着依靠长江黄金水道构建大城市连绵带的问题。 考察这些城市群或大城市连绵带，通常有四个基本特征。 一是城市化水平高，城市化率在70%以上。 二是大中小城市规模协调，相邻等级城市生活人口比例在1:5以内，最高不超过1:10。 三是以交通为中心的基础设施互联网完善，各城市间交通便利，信息畅通。 四是城市功能布局合理，分工确定，产业特征互补。 我们推进城市化，必须以城市群的构建为目标，积极培育包括特大城市、大城市、中小城市的城市体系，促进城市间基础设施互联互通和产业、功能互补。

合理布局城市功能集聚区。 每个大城市都有居住、商务、产业、联合国教科文组织、基础设施、生态娱乐等功能集聚区，在布局上要结合城市地形和人文特色，根据大连通、小分布大体实行多中心、集团化战略。 各组内部设有上述功能设施，但布局必须分类、相对集成、相互配合； 比较独立的各组之间，依靠自然山水体系和城市绿化带合理分离，通过城市高速公路、轨道交通等相互连接。 这个板块特色鲜明、整体效益最高的现代化大城市，可以比较有效地引导人流、物流、资金流，促进城市资源优化配置，提高基础设施利用效率。

规划完善的综合交通互联网。 一是铁路、机场、港口交通等担负地区中枢功能的大交通，这是城市群提高辐射推进能力的基础要件。 二是承担城市群各城市之间连通功能的交通，如城际铁路、高速公路、高速主干道等，都是城市群的动脉血管。 三是城市内部交通，配备市民日常出行功能，通过城市道路、地铁轨道、公交车站建设，城市平均车速必须在每小时30公里，高峰时段在每小时15公里以上。 四是承载各种交通方法进行联络和转移的换乘枢纽。 这些交通基础设施影响城市的运行效率和地域地位，对促进城市化极其重要。

仔细制定五种计划。 一是城乡总则，这是全局的、综合的、战术的规划，一经查明，必须一二十年或更长的管理。 二是控制性详细规定，涉及建设块土地采用的性质、开发强度和道路、管线、建筑等布局结构，是城市建设的路线图。 三是要点块的形态规划，高低耦合、疏密必须一致。 特别需要注意保护天际线、楼面线、水边线，展现城市轮廓之美。 四是地标性建筑设计，包括色彩搭配、建筑风格，要与周边和谐统一、和谐有序。 五(七通一平基础设施、安全设施等各类专项规划，必须相互匹配，结构完善。 这五个计划的涵盖面和整体质量决定了城市未来的面貌，必须仔细规划。

城市管理者必须心里有数。 领导干部要掌握一点宏观战术的城市规划数据，在决策时体现经济学逻辑。 例如，建成区的面积为城市生活人均100平方米左右，包括住宅、工厂、交通、商业、公共服务等用地。 在人口100万的城市，建成区域的面积大致为100平方公里，低了就拥挤了，高了就浪费了。 在住宅建设方面，发达国家的人均平均住宅面积通常为30~40平方米。 我国人少，人均30平方米合理。 按照这个计算，在人口1000万的城市建设3亿平方米的住宅就可以了，有可能会出现更多的泡沫。 在商业设施方面，每2万元的商业零售额配置1平方米的商店，每2万元的gdp可配置1平方米的办公楼。 垃圾、污水设施每人每天产生约1公斤的垃圾，综合用水0.3吨，污水0.25吨。 相关基础设施应该就此建设。 总之，计划是控制总量的学问，要求总量的平衡、动态的调整，只有明确这些参数，才能在计划时收敛。

/ S2/]妥善运用投融资这一杠杆作用

城市化建设是一项相当费钱的事业。 专家匡算称，实施“国家新型城市化计划(年)”将增加至少50万亿元的投资诉求。 根据政府财政管理的要求，预算内用于维持民生运转的保障类资金应该抵消收支，不能进行赤字财政。 另一方面，由于城市基础设施和公共设施投资量大，回报周期长，一个项目大致三五年完成，三五十年才被采用，只能一步一步地投资，资金逐年偿还，长期平衡很重要。 因为，城市基础设施建设可以承担债务，全球也是如此。 在实际运营中，城市建设资金多依赖政府信用，获得长期、低利率融资。 国际上一般通过发行市政债券进行处理，但我国地方政府过去不能发债，首要的是通过投融资平台融资，但相当一部分是短期、高利率的融资方法，由此加剧了地方政府性债务风险。

所谓ppp模式(即publicprivatepartnership，公共私营合伙制)，是指政府和民间组织之间为了合作建设城市基础设施建设项目而注意者网注)的关键，是建立优势共享、风险共同承担的机制。 ppp模式其实并不新。 它起源于英国，是公民间合作融资机构的总称。 改革开放30多年来，我国城市建设行业有不少这样的实践，bt、bot、bto、boo、too (注)都是ppp大致上下的例子。 但是，这些融资大多为什么会成为地方政府的债务呢？ 好处共享、风险共享机制尚未建立是很重要的。 分享好处是让所有参与者都受益，但没有暴利；分享风险是不让所有风险集中在一方身上。 过去我们的bt、bot等陷入风险政府单独、优势公司单独享有的泥潭。 比如bot，本来就是投资自主，盈亏自己承担，但是地方政府和公司约定了20年的固定收益率16%，然后就变成了高利贷。

由此可见，虽然ppp模式是天使，但即使使用不好也会变成恶魔。 其关键是基础设施和公共服务的价格。 例如，地铁、纽约的票价换算成人民币每10元一张，伦敦、巴黎的票价换算成人民币每15元一张。 当然是平衡的。 公司也想做。 我国大陆地铁2元一张，没有政府补贴，票价也不会上涨。 这样的亏本生意，哪个社会资本敢做？

重庆，居民搬到了保障房

因此，宣传ppp模型需要明确具体操作的边界条件。 我认为应该观察并区分五种类型。 一是如果市场价格能平衡，就放手吧。 例如，高速公路收费合理，公司抢在前面。 二是当前价格无法平衡，但通过调整达到平衡时，必须适时启动价格改革。 例如水价调整后，自来水厂可以进行ppp融资。 第三，难以考虑公共服务的性质和民生保障的必要性来调整价格，必须通过政府采购、财政补助额的决定为ppp创造条件。 四、可以通过资源优化达到平衡。 例如，香港地铁票价为7港币1张，本身很难平衡，但他们通过覆盖1000万平方米以上的房产来平衡。 五、存在暴利的行业，如土地级开发，将大幅提高地价。 进行ppp，必须设定开发商的利润上限，不要让国有资产流失和利润运输。 总之，只有公共服务价格体系改革完善，ppp融资模式等配套改革才能迅速跟进。

规范和加强土地管理，搞好土地出让金管理。 虽然发行市政债务，宣传ppp融资模式，可以在一定程度上减轻地方政府的债务负担，但要实现城市化建设的投融资平衡，必须做好土地批量租赁的大文案。 西方国家将土地私有，基础设施建设产生的附加值也将私有，但政府必须征收高额的土地增值税。 我国城市土地是国有的，土地批量租赁要优化资源配置，为经济社会快速发展提供保障，同时不让灰色交易，防止国有资产流失。 随着城市化的迅速推进，特别是大量的基础设施投入和环境的整备，土地将具有很大的附加值。 但是，这些增值收益是由城市规划、土地征用转移、七通一平、市场供求等诸多因素形成的，不能让开发商独享，需要通过政府的土地储备和开发管理，来补充城市基础设施和公共设施的投入。 通常，城市基础设施、公共设施的70%-80%的建设资金，可以借此取得平衡。 当然，如果地方政府过分依赖土地财政，光靠利润炒地皮，投资环境就会被破坏，工商公司的运行价格会上涨，是不可持续的短视行为，需要约束和调整。

搞好投融资平台的作用。 进行ppp融资谈判，配合外资、民营资本快速发展混合全制经济，不能直接与政府机构混合，必须由政府委托的法人介入。 因此，地方政府投资融资平台仍有其存在价值，关键是要把握五个方面。

一是合理控制平台的数量和规模。 大体上，500亿-1000亿元的投资，需要专门的平台来管理。 规模太小，没有规模经济太大，不容易管理。 二是规范资本金注入来源，包括国债投入、城市规划费、储备土地、储备资产、政府相关财政投入等。 第三，在平台运营中，必须平衡资产和负债，将资产负债率控制在50%-60%三者之间。 平衡现金流量、每年承担的基础设施投资和贷款本息、各种投入的现金流量； 投入与产出、投入与资金来源必须平衡，无论是完全市场化还是依靠政府补贴，都必须算账。 四、在风险防范方面，政府财政不担保，投资融资平台以自身实力向市场融资的平台之间互不担保，不连锁债务； 各类投资集团的专项资金不能相互录用，中央和本市专项资金应当专用于专项资金。 五、平台企业完成使命后，必须寻求转型的快速发展。 近10年，重庆八大投建成2000公里铁路、3000公里高速公路和1万公里高级公路，以及大量水利、环境、桥梁隧道和地铁轨道工程，累计投资额6000多亿元。 其中，国债、各种专项资金等部分均衡，通过土地管理和开发均衡2000多亿元，到年底债务不足3000亿元。 目前，八大投有20万亩国有储备土地，还有污水解决、自来水供应、高速公路进款等平衡债务，整体信用良好。

充分管理城市的土地资源

我国人多地少，推进新型城市化必须保护18亿亩耕地保护红线，同时努力保障合理的用地诉求，城市用地矛盾尤为突出。 此外，土地收入通常占地方财政收入的1/3，是平衡地方政府名副其实的第二财政和城市建设资金的第一口袋。 因此，必须通过科学合理的制度安排，逐地节约集约，充分管理逐地增值收益。

加强土地管理，必须把握五种基本情况。 一是多次制定深度规划出让，尽量用控制性详细、形态规划、专项规划覆盖开发区，土地出让价格可上涨30%，最多可翻两倍以上。 二是多次改变面料转让。 由政府土地储备机构负责拆迁，土地整治后出让，不仅可以保障依法拆迁、公平补偿，确保各方利益，还可以大大提高土地资产的价值。 第三，多次转让。 这是国家三令五申的要求，公开、公平、公正大体上可以预防腐败，防止协议转让导致国有资产流失。 四是多次依法回收闲置土地。 对长期不拆、长期不拆、长期不拆、长期不建的四年工程土地，应当依法收回，恢复不必要的经济损失。 五是再三的土地储备制度。 加强土地储备是国务院的确定要求。 在土地资源配置上建立渠道浸水、池塘蓄水、水龙头放水的健全机制，可以为经济社会快速发展提供有力的用地保障，防止公共资源增值收益流失。

具体来说，作为土地储备的一环，有五个大致情况。 一是要逐步储备，细水长流，招聘。 土地储备有妙计，在城市起飞阶段必须一次也不重复地完成，然后再让水流细。 重庆2002年曾一次重复储备主城区40多万亩土地，但在此后的20年间每年只开发了5%的2万亩左右。 二是储备权集中，由储备收益各级政府共享。 相对集中储备权，有利于土地整体的开发利用，但土地储备不应改变公共财政的收入分配比例，收益应在各级政府之间合理分配。 目前重庆市区二级分配比例为50:50。 三、采用公益事业和商业开发兼备的储备地，大致半开。 重庆已使用的约20万亩储备地中，约10万亩用于公租房、大学城、铁路、机场等公共服务和公益事业，9万多亩从事房地产开发，收益用于20万亩征地搬迁和少量基础设施建设。 第四，建立两个循环。 第一个循环，也就是土地储备手续办完后，变成有价资产，通过银行抵押融资，征地流转和七通一平，土地变成熟练地第二个循环，七通一平后，及时完全规划、分批转让，收回资金偿还贷款，一级开发的 两个循环正常滚动，不会引发泡沫和债务危机。 五是要严格设置风险隔离墙。 即，实现大应对、小对口。 大应对是指实现土地收入与城市建设资金诉求的长期整体平衡； 嘴小，意味着本期单一地块的开发要与重要的基础设施项目时间相对应，资金均衡，萝卜一个个都是空的，要确保微观的平衡、风险控制，才能蒙混过关。

房地产控制小组打孔

房地产业是推进新型城市化的重要动力和关键环节，与国家经济民生密切相关，不仅影响经济整体的健康运行，还影响社会心理，关系社会稳定，因此必须进行积极稳妥的调控。

由于房地产具有商品、房地产、资本品、金融品、民生品等多个属性，必须以政府为中心提供基本保障，以市场为中心构建满足多层诉求的住房供应体系，越来越多的采用市场调控方法进行集团打孔。

一是实行供需控制。 由于房地产价格受供求规律的影响，调控中必须按照人均30平方米的住房标准控制开发总量，同时按照房地产年投资占社会整体固定资产投资的25%左右的比例调节流量，确保供求的基本平衡。

二是实施地价调控。 基本上，必须将大楼的地价控制在本期房价的1/3左右。 地价上涨太多，就要调整地力和节奏，不让地价上涨。

三是实行税收管理，关键是增加持有环节的价格。 近年来，重庆在中央支持下开展房地产税试点，取得了房价调节、空关停减少、房地产结构改善、地方税体系完善等四大成效。 年全国房价上涨50%，重庆仅上涨20%，高档住宅成交面积占有率也从试点前的9.2%降至2.8%。

四是实施贷款控制，在零首付和零贷款之间选择合理的比例。 零首付容易引起泡沫，诱发危机； 零贷款会窒息市场。 重庆这几年的方法是比较不同的住房诉求，首套房首付三成，两套房首付六成，三套以上房贷，实践说明是合理的。 今年一季度，全国30个大中城市商品房成交面积比去年同期减少近20%，实际上个人住房贷款发放存在问题。 目前房贷利息为7%-9%，均为5-15年的长期贷款。 而通过股份制银行的表外融资价格为8%-9%，这些银行通过理财业务进行融资，往往将公司融资利息提高到12%-3%，多为一两年的短期融资。 银行趋利的行为导致信用资源不匹配，个人住房贷款困难，在一点的城市连首套房都无法贷款。 因此，合理配置银行资金，控制首付房贷比，是保持房地产市场健康、快速发展的大武器。

就是实行五轨控制。 不管房地产如何调控，总有20%-30%的低收入群体买不起房，政府必须有底气保障。 其中，通过危险的旧房、棚户区改造设置，建设可覆盖城市生活人口10%左右的公租房，覆盖面大致在20%左右。 有了这些工作，人民群众居住的地方将更加有保障，房地产市场也将健康平稳。

在公租房推进的过程中，我认为必须把握五点。 一是确定保障对象，首要比较城市农民工、新生代大中专毕业生、城市原住民中的住房难家庭。 二是优化规划布局。 公共租赁项目要与城市大型居住区的商业大楼有机共建，共享基础设施和公共设施，不隔离贫富，促进社会和谐融和。 三是使公共租赁住房竣工、基础设施建设、社会管理机构服务建设基本同步，确保群众安居乐业。 第四，堵塞两个黑洞。 出租人不得出租给出租人当房东。 不能利用低房租赚高房租。 过了一定期限可以购买有限的产权，今后要转让的话，希望通过卖给公租房的管理机构，或者连同共有产权的商品房一起出售，从制度上防止无休止建设和好处运输的黑洞。 五是加强投融资平衡，通过出售配套商业设施和部分公租房偿还贷款本金，可以形成良性循环。

推进以人为本的城市化进程

城市化的过程实质上是农民融入城市的过程。 我国有2亿6000万农民工，推进户籍制度改革，使他们扎根城市，是社会客观公正的体现，可以达到扩大费用、拉动农民增收、降低社会管理价格等多重效果，由此带来的稳定劳动力 因此，户籍制度改革是推进以人为本的城市化的牛鼻子，必须牢牢抓住。

推进户籍制度改革，必须观察五个项目的大致掌握。 第一，确定对象。 在城镇稳定就业，以有一定住所的农民工为主。 第二，保证。 农民工迁居后，就业、养老、医疗、教育、住房五件衣服一步到位，享受与城市居民同等的待遇。 三是农村权益自主处置。 农民工迁居之初，在城市立足不稳，从保护其权益出发，必须尊重其意愿，允许农村承包地、宅基地和林地保存，在制度设计中提供保存、流转、退出等多种选择。 四是合理分布。 通过科学设定定居条件，让常住居民以4:3:3的比例在大城市、区县、小城镇呈阶梯状分布，可以防止人口过度集中在大城市，给小城镇的就业和社会管理带来负担。 五是建立政府、公司、社会长周期承担价格的机制。 农民工人均平均价格10万多元，我国2亿多元的农民工需要近30万亿元的资金，似乎无法承受。 实际上，改革价格并不是只有政府承担，公司要填补社会保障缺口只有40%，迁居居民有30%，需要政府补助的基础设施和公共设施投资只有30%。 而且，农民的迁居和相应的价格支出并不是一劳永逸地完成的，而是在一个漫长的周期过程中，分摊到每年的价格中也是足够承受的。

重庆开始实行农民工户籍制度改革以来，累计转入380万人以上，没有增加城市负担，成为了独特的竞争力。 近年来，重庆每年一季度进出口激增70%-80%，之后增速至30%-40%被召回。 调查显示，沿海农民工每年只工作9个月，春节前后3个月就有返乡的九三现象。 沿海公司年底必须停工，节日过后工人又流失了一半，对生产力是巨大的破坏。 重庆380多万农民工迁居后，春节7天假期、节假日后照常上班。 沿海公司为了保证订单，降低资金，春节前后陆续把订单带到重庆，其中一半的订单最终留下来了。 这是户籍制度改革带来的奖金，是重庆改善投资环境的王牌。

新型城市化是一项多而复杂的系统工程。 要实现增长、绿色、包容三大目标，除上述五个关键环节外，还需要加快城乡一体化快速发展机制、开放型经济体制和生态文明制度等的构建，这些都是深水区改革，都是难啃的骨头。 改革需要壮士断臂的勇气和决心，要坚定更好的智慧和理路。 我们要深入学习习大大总书记关于新型城镇化系列的重要论述，认真贯彻“国家新型城镇化规划(年)”，重在问题导向，加强改革思考，健全体制机制，致力于实现两个百年奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦。

注意:/S2 /

bt:build-transfer，即意味着建设-移交，是政府利用非政府资金进行基础性非营利设施建设项目的融资模式。

bot:build-operate-transfer，即意味着建设-经营-转让，是基础设施投资、建设、经营的一种形式。 在政府和民间机构达成协议的前提下，允许政府向民间机构发放专利，在一定期限内集资建设某一基础设施，管理和经营其设施及其相应的产品和服务。

bto:build-transfer-operate，意思是建设-移交-运营，是民间机构为水务设施融资，负责其建设，建成后马上将设施的全部权利(观察实体资产仍由民间机构占有)转移到政府方面。 之后，政府方面给予民间机构设施经营的长时间合同，通过向顾客收钱来回收投资，从而获得合理的利润。

boo:build-own-operate，意思是建设-拥有-经营，承包商根据政府赋予的专利权建设和经营某个产业项目，但不将这个基础产业项目移交给公共部门。

too:transfer-own-operate，转让-拥有-经营是指投资者投资收购完成的项目，承担项目运营、维护、培训等工作，资产产权为项目专用设立的项目企业。

本文：《“黄奇帆：怎么不使“要地不要人”的城镇化？”》