“看了这篇文案，相信在基层从业的你会深有共鸣”

【侠客岛押】

我知道大家今天都在关注中美贸易的话题，稍后再推。 在这两天内，相关的副本也将组织。 别着急，先做好自己的事。

现在，让我们先来讲一个有趣的故事。 众所周知，中央最近配置的党和国家机构的改革动向很大，我前几天在岛上也说过。 根据这份副本，机构改革全文中，在基层、地方机构的设置上留下了灵活的改革空之间。 如何改变地方，如何设立机构，这次的首要方向是在基层保留自主空之间，从而更好地与大众联系，更好地提高服务性。

今天我们拜托了武汉大学社会学系研究员博导吕德文先生。 关于吕先生以前送往岛上的基层黑社会、灰色连锁优势、乡村赌博现象的调查引起了岛友的热议，对基层有相当的认知和思考。 所以今天请他谈谈自己的见解。

一般来说，由于中央和地方机关在国家治理体系中的位置不同，改革的要求也明显不同。 前者侧重于稳定性、统一性，后者侧重于灵活性和灵活性。

基层政权建设是国家执政体系和执政能力现代化的基础，如何有效发挥基层政权机构的弹性和灵活性，提高组织群众、为群众服务的能力是其关键。

定位

基层政权机构的设置和人力资源的配置必须面向人民群众，符合基层事务的优势。 换言之，基层机关的首要作用是及时适应群众的需要，一线处理基层事务。

我们党历来重视走群众路线，从群众中走群众，是党和国家机关实施政策、方针、路线的基本。 长期以来，由于基层政权机构纳入社会互联网，基层干部大多为当地干部，相当比例为半脱产干部。 因此，基层政权机构有很强的响应能力。

同时，我国是赶超的国家，国家治理具有相当强的动员性，基层治理的首要工作正是组织和动员群众参加国家建设。 在这个过程中，基层机构面向人民群众，是天生的特点。

进入21世纪，国家和农民的关系发生了变化，可以说基层政权机构越来越漂浮在基层社会之上。 具体来说，基层治理副本将逐渐从税收征收、计划生育等与群众利益密切相关的事务中解放出来，投入招商引资、项目实施等业务； 基层干部的业务也逐渐从外务(大众业务)转移到内务)文件业务)。

笔者曾对中部某镇的全体80后青年干部进行了深入采访。 据采访，没有一位青年干部是本地人，对当地社会的网络、风土人情非常了解，几乎不做群众工作。 长期以来，该乡镇政府由内外有不同自然分工的中老年干部从事外务，年轻干部从事内务。 这样，基层政权机构在日常工作中难以应对群众的积极性和能力大幅下降。

基层事务的重要特征是临时性、季节性、琐碎小事等。 因此，基层事务处理要强调及时性、实质性，对基层干部一线处理的经验要求很高。 从某种意义上说，基层事务的处理要求和群众路线的工作方法是一致的。 如果基层政权机构顺利纳入基层社会，基层事务的处理也能及时，基层干部的一线处理能力也很强。

事实上，长期以来，小事不出村，大事不出乡，是基层事务处理的基本大体。 其关键是发挥基层政权互联网的特点。 基层政权是包括党委、政府、七站八所(注:县、市、区及上级部门在乡镇的派出机构)以及群众性自治组织和其他社会组织的有机体系。 目前，由于人们忽视了七站八所以及群众性组织的功能地位，这些组织有异化的趋势。

例如七站八所被随意取消，村级组织行政化问题越来越严重，切断了基层政权与群众之间的天然纽带。 即使在稍微纯粹的农业型农村地区，效仿发达地区在村民委员会建立行政服务大厅，推行村干部坐班制，表面上是提高村干部待遇，便利群众工作，但实际上是人为地将村干部与群众分离，将村干部组成一个独立的利益集团， 在一些地区，为了形式上完成所谓的正规化建设，为了不考虑农村的实际情况和群众的需要，强制进行村合分组。 这违背了基层事务的优越性。

如何明确基层政权机构的改革？

简单来说，基层政权机构是联系国家和群众关系的纽带，过去是、现在是、将来也是。 基层政权机构改革一定要面向人民群众，符合基层事务优势，毕竟要加强其纽带作用。 从目前来看，基层机构改革必须加强地方社会嵌入性，从当地大学生、村干部中适当招聘乡镇干部，减少对乡镇工作的形式考核，加强驻村干部制度等措施。

并应坚决防止基层务实形式主义、文牝主义倾向。 在这方面，不是关心每个项目，而是为了将其工作重点转移到与群众密切相关的生产生活事务上，需要合理设计基层政权机构的功能二是改变基于文案的考核体系，基层干部的工作地点不是办公室，而是群众之家，

大体上

适应国家治理体系和执政能力现代化的要求，基层政权机构改革的重要性大体上是优化、协同、高效。 基层政权是国家权力的基层，除了常规的程序化工作外，还增加了承担群众工作的能力。 或者说，无论多么专业性强的行政业务，前提都是扎实的大众业务。 群众工作做好了，基层行政工作自然就会有效率。

因为基层工作本质上是任务驱动型的，基层改革不应该照搬上级的设置模式。 中央显然也看到了这种情况。 因为在这个三中全会的改革《政策决定》中，明确了行业中央和地方机关的职能上下通常很粗，权利和责任的划分不合理。 基层机构的设置和权力配置必须完整，组织群众、为群众服务的能力需要进一步提高。

过去，基层干部经常说:“上有千根线，下有一根针，再说先分工，再大致。” 意思是在承担任务上，不管上面有多少条线，基层政权都必须统一考虑。 基层干部具有万能型的特点，应该因地制宜地接受任务分配。 这个道理在目前的基层机构改革中也是相当有启发性的。

在相当一段时期内，基层机构改革片面强调科层制的大体，片面了解职责固定化、人员专职化、事务手续化，与基层社会严重脱节，一点基层事务没有人承担，必须承担时，也只能应付。 长期以来，地方基层机构改革也片面强调机构精简，反而导致了精简膨胀的循环怪圈。

因此，目前基层机构改革的核心仍然是建立灵活灵活的基层行政体系。 这需要在两个层面进行改革。

一是在基层政权机构的设立上，着力重建政府。 我国基层社会处于千年不遇的大变局中，快速发展、改革、稳定的任务都比较繁重。 因此，基层政权机构的职能也是多层的、多层面的。 为了适应变革社会，基层政权机构的设置不能按照现代化标准简单地设置，进而不能浪费与上级职责同构出现的优化、协同、效率化等基本要求。 太随意了，长官的意志会显露出来。

理想情况下，可以根据当地民情、任务、人员特点，对基层政权机构进行分类设置。 例如，东部一点经济比较发达的乡镇政权，通过行政服务中心、条线部门和管理处的设置，分别承担行政服务职能、项目实施和村庄管理工作，配备适当的干部。 另一方面，在许多纯农业型地区，不应该设立多而复杂的机构体系，而应该按照简单高效的大致情况，整合相关功能设立综合机构，实行扁平化管理。

二是在基层政权机构运行机制上着力创新事业机制。 应根据基层事务的临时性、季节性等特点，提倡稍有成效的基层工作做法，如中心工作机制。 毛泽东同志说，任何地区，都不能进行多个中心业务，一定时间内只能进行一个中心业务，辅助其他第二、第三位的业务。

由于基层机构设置比较稳定，行政资源也比较有限，但行政事务的质与量并不是均衡分布的。 这种领导根据各地区的历史条件和环境条件，统一统一整体，正确决定各时期事业重点和事业秩序的指导艺术，至今仍很实用。 提升到目前基层机构改革的大体上，就是要降低管理重点，让基层有人有拿东西的权利，给基层足够的自由裁量权，让基层自主决定一定时期内的事业重点和事业秩序。

从全国范围看，我国基层机构改革的根本大体上是因地制宜，不应该一刀切，也不应该不顾现实情况片面追求先进经验。 简单来说，东西部地区经济快速发展水平不同，人民群众需求不同，基层政权定位也不同，其机构设置和运作方式有一定差异。

例如，珠三角地区许多地方的基层管理充分引进了网格化、市长热线等现代技术，辅以行政服务中心建设和村干部职业化等措施，使其基层政府机构的设置和运行机制高度标准化和程序化。 这一改革，当地城市化水平较高，群众的需求和基础事务在一定程度上适应了理化现实。

但是，先进的未必合适。 中西部农村地区也以此为模式，引进了成本高昂的末端管理技术，但容易产生削足适履的效果。

代表委员热议机构改革

方向

基层政权从哪里走？ 回答这个问题，可以确定基层政权机构的改革方向。

从历史经验来看，基层政权的出路无非是强化、弱化、废除三个。

强化是指加强一级政权组织的建设，赋予其人、财、物等功能，使其独立运转； 弱化是指保存组织的设置，但削弱人、财、物等方面的支配权，使之成为县级政府的派出机构。 撤销是指在部分地区取消乡镇建设。

在实践中，有三个方向的经验。

近年来，以上海为首的大城市不断强化街道级功能，将城市管理的很多职权委托给街道，街道在很多城市管理功能中权限不断增加。 在珠江三角洲的某个农村地区，乡镇政府仍然保存着较强的一级政权特点，由于招商引资等经济功能，乡镇政府仍然普遍拥有财政权。

但与此同时，中西部地区的乡镇政府，由于农村税费改革和农业税免除以来，失去了一级财政的职能，发生了一系列连锁反应，承担各项事务的能力也大幅下降。 根据我们的调查，进入21世纪后，中西部地区的乡镇政府几乎都呈弱化趋势。 在很多地区，地方政府为了减轻财政负担，采取了乡镇并镇、合村并组等激进政策，很多地区的乡镇政府被取消了。

从理论上看，因地制宜，充分考虑历史和现实根据，这三种方法都无可厚非。 但是，从国家治理体系和治理能力现代化建设的总目标来看，基层治理能力的弱化乃至取消，并不是基层政权建设的方向。 无论是从满足群众需求的角度，还是考虑基层事务的优势，都应该完全完善基层政权机构，加强基层执政能力，尽量把资源、服务、管理放在基层。

基层机构改革的目标职能是加强基层执政能力。 那么，如何提高这种统治能力呢？

一是迫切需要处理基层行政中的形式主义。 如上所述，由于过去几十年各级机构改革的逻辑基本遵循专业化、程序化等大体情况，基层行政越来越存在科层制弊端，削弱了基层管理能力。

例如，许多地方已经请村干部入伙，在村级设立服务中心，表面上似乎便利了大众，但实际上削弱了基层的管理能力。 这是因为村里的事务不正常，没有足够的数量，科层制的设置没有任何效率。同时，村干部本来应该是群众中的一员，让他们坐在班里，恰恰造就了他们和群众之间的距离。 以前，群众找村干部办事，去那家，去哪儿，随时都可以去。 这种随意性反而是接触大众的最好方法。

二是需要提高基层单位的灵活性和适应性。 基层许多事务不断发生，严格规定特定单位的职能设置，并据此行政，实际上是不现实、不负责任的。 目前，基层治理中的许多严重问题都是新出现的，相应的机构完全没有责任。 因此，机构设置要赋予地方政府灵活性，有治理诉求，可以迅速成立相关部门，配置相应力量，做出应对。

三是加强机构协调。 基础性管理事务基本上是一个综合性的问题，同样的问题涉及很多部门。 目前，审批权和执法权属于多个部门，主体责任单位与实际责任单位分离等现象较多，存在着人为制造源管理与基层管理的矛盾。

例如，城管部门管理着很多事项，但大部分事项的审批权不在城管部门，重要的是，城管部门作为执法部门，其执法权威得到公安部门的保证，但公安部门不愿意介入城管执法过程。 这样，各城市的城市管理部门实际上变成了驱动部门，做了很多脏活，但得不到比较有效的行政资源支持。 因此，难怪这几年城市管理中的许多纠纷都发生在这个部门。

在笔者居住的武汉等城市，城市管理、工商等行政执法队伍陷入了街头。 他说，为了加强基层执政能力，处理机构和谐问题，这种方法实际上有很大的利益。

总之，基层治理其实有自身的逻辑，机构改革的核心目标是加强治理能力，而不是弱化。 因此，基层机关改革要解决的核心问题实际上是如何平衡机关的稳定性和灵活性、专业化和适应性。

这实际上需要具体分解。 因为各级机构实际上对机构的要求不同。 通常，越是上层机构，对其稳定性、专业化的要求越高，但越是底层组织，灵活性和适应性可能越重要。 因此，应该分类看待组织改革。

如果基层稳定，国家如果在稳定的基层生活，就会在社会上生活。 这次党和国家机构改革的精神，强调地方机构的设置有一定的自主性和弹性，非常现实，这次的基础机构改革也应该充分重视。 各地改革和设置的科学程度，最终也必须由实践和群众来检验。

文/吕德文

(武汉大学社会学系研究员，博导)。

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