“陈锡文：农村土改不能突破三条底线”

十八届三中全会通过的深化改革的决策，其中关于农村土地改革的文案备受关注。 《人民日报》今天刊登了中央农村实务领导小组副组长、办公室主任对陈锡文的采访，阐明了各界对决策的错误看法。 陈锡文强调，农村土地制度改革有三大底线，农村土地均可进入市场，土地承包权可抵押，宅基地可自由买卖等说法属误读。

中央实务领导小组副组长、办公室主任陈锡文

误读一:农村土地都可以进入市场

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并不是所有土地都可以进入市场，只有符合计划和用途管制的农村集体经营性建设用地才可以。

我们建立城乡统一的建设用地市场，首要意味着内在机制、定价基本上等方面的统一，而不是各种用途、不同类型的土地在一个市场上买卖。

记者:三中全会后，一点地方也在摩拳擦掌，急于突破农村土地制度改革，你怎么看？

陈锡文:目前对有关改革的安排，不能误读、误判。 党的十八届三中全会《决策》对这方面改革的要求和部署必须认真学习和全面了解。 在事件还没弄清楚之前，不要盲目推进。 农村土地制度改革必须遵循习大大总书记最近在山东考察时的谈话精神，要有序推进改革。 这个中央统一配置的东西不要抢，应该尽快推进的东西不要拖拖拉拉。 这个试点的东西不能仓促推开，要深入研究后推进的东西不能仓促推进，得到法律认可的东西不能超前。

农村土地制度改革有三条不可突破的底线。 第一，不能改变土地全部制。 是农民集体做的事。 第二，土地的用途不能改变。 农田必须是农用的。第三，无论怎么改，都不能损害农民的基本权益。

记者:农村集体建设用地可以全部进入市场吗？

陈锡文:党的十八届三中全会《决策》是指农村集体经营性建设用地，不是一个所有农村集体建设用地。 所谓的农地市场准入和农村集体土地市场准入是误读，不准确。 入市这个问题看起来很简单，但有确定的前提条件和限制条件。 前提条件只需要这部分符合规划和用途规定的土地，限制条件是必须集体经营建设用地。 这是因为农村集体建设用地分为宅基地、公益性公共设施用地、经营性用地三类。 也就是说，只有属于集体经营性建设用地的，才能像过去的乡镇公司用地一样，在符合规划和用途管制的前提下，进入城市建设用地市场，享受与国有土地同等的权利。

因此，关于农地准入问题，有确定的前提和限制条件，不能认为农村土地可以自由采用、自由买卖。

记者:那么，如何理解建立城乡统一的建设用地市场？

陈锡文:土地要素市场与其他资源要素市场不同，土地利用必须按照计划分类管理。 农村农业用地和建设用地不能随意改变用途的城市建设用地也分为商贸建设用地、住宅用地、工矿公司用地、公共设施用地等。 根据计划，各用地的价格不同。 这么多种类的土地，不能在同一个市场上交易。 我们所说的建立城乡统一的建设用地市场，首先意味着内在机制、定价基本上等方面的统一，而不是各种用途、不同类型的土地在一个市场上买卖。

记者:推进城乡统一建设用地市场的建立，对我国现行的征地制度有哪些改善？ 农民的收益会增加吗？

陈锡文:过去，征收农民土地时，长期存在两个问题。 一是农民的土地被征收后，土地的所有权被国有化。 一是集体土地对农民的补偿标准低，农民不太满意。

那么，三中全会《政策决定》提出的建立城乡统一的建设用地市场正是在这两个问题上做了改进。 第一、在符合规划和用途管制的前提下，农村集体经营性建设用地可以全部不变权利进入城市建设用地市场，这部分用地仍归农民集体所有。 第二，必须本着《政策决定》的精神，今后提高农民征地补偿标准，兼顾国家、集体、农民三者利益。 根据现行土地管理法第四十七条的规定，农民集体土地转换为城市建设用地后的补偿标准不超过土地被征收前三年年产值的30倍。 另外，土地管理法允许国务院根据经济社会快速发展水平和各地不同情况决定是否提高补偿标准，具体由省一级人民政府组织实施，补偿金不足，可以从当地政府获得的土地出让金净利润中提取，目前许多大中城市的补偿标准已经突破30倍。

误读2 :土地承包权可以抵押

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土地承包经营权被抵押的是经营权，承包权不得作为物权抵押。

记者:土地承包经营权的抵押到底是什么权利？ 这个权利可以抵押给谁？

陈锡文:三中全会重申最严格的耕地保护制度，在完善的前提下，赋予农民占有、聘用、收益、流转以及承包经营权的抵押、担保功能，允许农民入股发展农业产业化经营，与过去的规定相比是一个突破

现行法律规定，农民对承包地只享有占有、聘用、收益的权利，没有处置权。 因此，土地承包经营权不允许抵押、担保。 因为抵押、担保实际上是处分权。 因为如果抵押担保到期不能偿还贷款，那土地就会变成别人的，变成事实上的农村土地买卖。

但是，现实情况是农民迅速发展现代农业，需要资金，商业银行的各项贷款需要比较有效的抵押物，农民不足，造成贷款难。 所以这次中央把经营权单独从承包经营权中分离出来，允许抵押担保，但是承包权作为物权不允许抵押。 这样既可以缓解农民贷款难，又可以进行风险控制，到期不到贷款，农民损失的不过是几年的经营收益，不会威胁承包权。

关于谁可以获得抵押担保的土地？ 这种关系很大，我认为只有合格的银行机构才能做到。 必须防止普通自然人和普通公司法人做这件事。 因为，这笔抵押容易引起两个问题。 一个可能会引起高利贷。 第二，有可能引起自称抵押担保的私人买卖土地。 担保的是那些权利，谁有领取的权利，或者为了不发生这些问题，需要在下一次的改革设计中进行仔细的研究。

记者:如果鼓励工商资本下乡，会不会形成变态的圈子？

陈锡文:工商公司到农村租赁土地，原法律是允许的，但也有限制。 第一，不能改变所有的权利。 第二，用途不能改变。 原来是种田的你不能建现场。 第三，不能损害农民的权益。 并且，本届三中全会《政策决定》对什么样的工商资本可以去农村表现得更加确定，限定也更加严格。 首先适合公司化经营，农民一家一家做不容易，或者做不到，适合工商公司做，那可以引进、鼓励其次，公司进来就是搞现代农业，既不能搞房地产，也不能搞旅游业。

误读3 :宅基地可以自由买卖

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农民对宅基地只有录取权，土地属于农民集体的全部。

记者:在三中全会《决策》中，还提出了农民住房产权问题，引起了人们的关注。 为什么要提出住宅产权问题？

陈锡文:住宅产权是一个新概念。 三中全会《政策决定》提出，选择若干试点，审慎稳妥地推进农民住房产权抵押、担保、转让是新的突破，在于积极探索农民产权的可能实现形式。

记者:农民的住宅产权可以担保转让，是指农民很快就可以改变房屋吗？ 城里人快可以到农村买房子了吗？

陈锡文:这种情况还没有出现。 农民住房产权担保转让是一个重大问题，必须慎重稳妥地推进，必须选择几个地方先进行试点，探索经验。 抵押完了怎么办？ 如果房子流离失所了怎么办？ 转让在什么范围进行？ 等等，这些问题只有经过考试才能得到答案。 值得注意的是，这些试点必须按照手续依法获得授权，必须在规定范围内进行，不得自行实施。

记者:住宅产权可以转让是指农民宅基地也可以买卖吗？

陈锡文: 宅基地不等于农民的住房产权，这是误读。 宅基地是我国特有的概念，简单来说就是自己的土地、自用的建筑，即本集体经济组织成员申请，只能用于自己居住，不能建设商业住宅。 必须遵循每户人家的大致情况，宅基地面积由各省级人民政府规定，大小不一。 另外，需要确认的是，农民对宅基地只享有录用权，宅基地上建造的住宅才是农民的私有财产，土地属于农民集体的全部。

宅基地制度存在的问题比较突出。 随着经济社会的快速发展，农村生活人口不断增加，土地指标有限，许多地方已经多年没有分过宅基地，独栋房屋的承诺难以兑现。 另外，由于宅基地的土地是免费采用的，所以在一点点的地方新建房屋也不会拆除，发生了违章建房等情况。 因此，现行宅基地制度亟需改革和完善，必须总结各地经验，逐步推进改革。

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