“十八届三中全会前瞻：国企分类改革与监管新时期”

事实上，由于国有公司的使命存在矛盾，这几年国有公司的行为产生了偏差，另一方面，以前传入制造业的过剩国有资本不断制造新的过剩产能，形成了非公共资本的挤出。 另一方面，在关系国民经济命脉、民生改善、国家长期快速发展的重要行业，国有资本的作用没有得到每个人的发挥。

中国社会科学院工业经济研究所党委书记、副所长黄群慧

改革开放以来，国有企业的改革和快速发展已经取得了很大的成果，但近年来，国有企业改革和快速发展的环境越来越多和复杂，对国有企业的改革和快速发展提出了新的挑战。

从国际环境来看，受国际金融危机的影响，世界经济形势低迷，西方国家提出竞争中立性等抑制我国国有公司的快速发展。 从国内环境来看，宏观经济形势下降压力加大，科学快速的发展观要求国有企业转变增长方式，社会上也对国有企业的地位、作用和快速发展方向产生了争论。 无论国有企业发展是否迅速，社会上都有谴责之声。 快速发展会损害社会福利，不快速发展会导致国有资产流失。

在这种背景下，如何按照十八大要求使国有资本越来越投入关系到国家安全和国民经济命脉的重要领域和关键行业，不断增强国有经济的活力、控制力、影响力，将成为未来我国国有公司改革的重要任务。

目前，国有企业改革只停留在对国有经济功能定位的整体认知阶段，根据国有经济的功能定位规定个别国有企业的使命，没有细化到推进国有经济战术重组的具体操作阶段，将不断增强国有经济的活力、控制力、影响较大的目标

未来国有企业改革的基本思路应该是分类改革的精细化我国国有企业改革和快速发展应该进入分类改革和监管的新时期

根据国有经济功能的定位，确定了将国有公司分为公共政策性、特定功能性和常规商业性公司三大类

经过多年的摸索，我国国有经济的功能被定位为弥补市场缺陷，夯实社会主义制度的经济基础，在国民经济中发挥主导作用。

十五届中央委员会第四次全体会议《政策决定》指出，国有经济需要控制的领域和行业，主要包括国家安全领域、自然垄断领域、重要的公共产品和服务领域、支柱产业和高新技术产业中的重要骨干公司。 国有经济这一整体定位十分科学，既符合市场经济共性的要求，也符合社会主义市场经济体制的特点要求。

但是，上述的整体职能定位将使具体国有公司在生产经营中面临利益使命和公共政策使命的需求冲突。 一方面，国有公司必须通过追求盈利能力来保证自身的快速发展和增长，实现主导地位，另一方面，国有公司必须弥补市场缺陷，服务公共目标，可能要求牺牲利润。 有人指责说，国有企业陷入困境，不赚钱就无法实现提高国有资产价值、壮大国有经济的目标，即使赚钱也损害了市场的公平性和效率。

公司运营的逻辑是使命决定战术。 事实上，由于国有公司的使命存在矛盾，这几年国有公司的行为产生了偏差，另一方面，以前传入制造业的过剩国有资本不断制造新的过剩产能，形成了非公共资本的挤出。 另一方面，在关系国民经济命脉、民生改善、国家长期快速发展的重要行业，国有资本的作用没有得到每个人的发挥。

必须给国有公司赋予具体规定的使命定位，对国有公司进行具体分类，不同类型的公司应承担国有经济的不同职能定位。 具体而言，国有公司可以分为三大类。

一是公共政策性公司，首要是指处于自然垄断领域，提供重要公共产品和服务领域的公司，具体领域包括教育、医疗卫生、公共设施服务业、社会福利保障业、基础技术服务业等。 这样的国有公司不以盈利为目的，而是以公益目标为首要目标。

第二类是特定的功能性公司，第一是指处于关系国家安全的领域、支柱产业和高新技术产业的公司。 这类公司位于军工、石油和天然气、石化和高新技术产业等比较广阔的行业，而且这类行业可以随着国家经济的快速发展和战术的变化而发生变化。 这样的公司不仅需要充当国家政策的手段，还需要追求利益，促进自身的快速发展和增长，发挥对国家经济安全和经济快速发展的支撑作用。

第三个是普通的商业公司。 这样的公司是除了上述两种公司以外的所有现有公司，都处于竞争领域，和通常的商业公司一样，生存和迅速发展取决于市场竞争。

梳理13家中央企业的使命，

对现有国企进行分类改革和监管

目前，国资委管理着113家中央企业，未来改革的思路是按照上述国有经济职能定位的要求，对这113家中央企业，逐一确定其存在对国家的意义、必要性和法律基础，从而具体确定各中央企业的使命，确定公共政策性、特定功能性和通常功能性

公共政策公司可以使用国有独资企业的形式。 与具体公司相比，可以建立专门的立法和严格的政府预算管理制度，其收入和支出需要严格的预算管理，管理层对考核的核心要求是能否顺利实现公共政策性目标。

对于特定的功能性公司，可以使用国有控股公司的企业制形式，也可以成为国有上市企业。 这类公司不仅要满足企业法的通常要求，而且要与其所在领域进行比较，建立专门的领域法规进行管理。 这类公司需要接受政府一定的预算管理，对管理层的考核以经济目标为主，满足国有资产保值增值的要求。

通常，对于商业性的公司，可以使用相对控股公司的企业制形式，公司的设立和运营只要符合企业法的要求即可。 国资管理部门的监管形式首要依赖于派遣董事的管理，其收益首要的是股权收益。

从国有经济战术重组目标的要求来看，国有公司应首先表现为公共政策性公司和特定功能性公司，必须继续将国有资本集中于这两类公司。

通常，商业性公司几乎不新建这样的公司。 从长远来看，国有股权可以逐步退出这类公司。 从而保证国有资本集中在关系国家安全和国民经济命脉的重要领域和重要行业，国有经济活力、控制力、影响较大。 但是，从短期来看，政府也没有必要一律强制退出。 要积极稳妥地推进国有公司分类改革，不全面推开，可以考虑先在一点的地方国有公司或一点的中央企业进行试点，积累经验，再在全国进行宣传。

对国有公司进行分类改革和监管，不仅有助于确定国有经济的战术重组，实现国有资本有序流动，也有助于促进大公司集团现代公司制度和企业治理结构的规范化，建立对国有公司领导较为有效的激励约束机制。

改革国有企业领导管理制度，从集中统一管理向分级分类管理转变；

根据现行的国有公司领导管理制度，是国有公司的领导，并且担任公司房屋的角色和党政官员的角色。 国有公司领导在制度设计中有两个作用的好处(可以享受相应行政级的党政干部待遇，并且可以享受市场化的所谓职业经理人的高薪酬待遇)，以及在两个作用的风险)公司经营困难时调到党政部门，并

成为这样的官员也能赚钱，或者成为官员也能赚钱的角色混同是很大的不公平，社会负面效应明显。 现在很多对国有公司的不满和感情上的攻击，很大程度上来自于这种不公平。 这不仅引起了普通民众的谴责，即使是党政干部也对国有公司领导人的市场化高收入非常不满。 事实上，社会上存在着国有公司领导对高收入的意见，更确切地说是对这种国有公司领导的党政官员和公司房屋双重作用的制度设计不满意，需要深化国有公司领导制度改革。

造成这种问题的根源是中国特色社会主义理论和现代市场经济理论在国有企业经营机制的实践水平上没有创造性地有机结合。 一方面，我国正在建设有中国特色的社会主义，即使是国有公司也要多次管理党的干部大体，另一方面，市场经济体制要求国有公司改革重复市场化方向，突出国有公司的经济属性和国有公司领导的公司家属性。 为了满足这两个要求，不要像现行的制度设计那样简单笼统地将党政官员和公司的作用重叠到国有公司的领导身上，而是从管理制度上对国有公司的领导进行分类，赋予不同的职业角色，实施精细的管理，从而在国有公司经营机制的实践水平上体现出中国 也就是说，要改革国有公司的领导管理制度，由党组织部门集中统一管理转为分层分类管理。

具体来说，就是按照上述使命分类进行管理，在逐步将国有资本集中在公共政策性和特定功能性公司的基础上，对中央国有公司领导人，包括党政机关人员的作用，以及中央公司集团企业董事长和董事会主要成员、党组织领导班子成员、全体上市企业党组织领导班子成员、派遣董事 在选择方面，使用上级组织部门选拔任命的方法，他们有相应的行政等级，选择、晋升和交流都可以遵循行政做法和途径，在相应的党政机关工作，相应的党政机关领导也在这些集团企业的董事会、党组织、监事会工作 在激励约束方面，应与党政工作人员基本相似，但考核以公司整体经营快速发展和职能实现程度为标准，激励主要以行政等级晋升为主，报酬可略高于同级党政工作人员(同等级党政工作人员工资2 -， 不能完全使用市场化的激励机制，也不能享受过高的年薪和股权激励。

另一个是公司房子的作用，中央国有公司中大量的经理人员、母公司一级的总经理、副总经理、执行董事以及各子公司一级的董事会成员和经理团队等都属于这种作用。 这类人员是职业经理人的人员，由董事会管理，需要按照市场化的方法选择和激励约束。 在选择上，这类人员在职业经理人市场上需要以竞争性方式进行董事会选择性聘用的激励约束方面，考核以市场化的经营业绩为标准，董事会按照市场标准给予其薪酬待遇，使用市场化的薪酬结构和水平， 虽然可以实行相应的股权激励制度，但是这些经理人员大体上不能享受相应水平的行政待遇，也没有机会在相应的党政机关工作，他们是真正的职业经理。

基于这两类角色的划分，可以建立以层级授权、分类管理为核心特征的中央国有公司领导管理制度。 分层授权是指上级组织和国资监管部门对具有党政官员作用的国有公司领导具有选拔任命和管理权限，对具有公司家作用的国有公司领导的选拔录用和管理权限授予中央公司董事会。 分类管理是指党政官员角色国有公司领导的管理，上级组织和国资监管部门参照党政系统的激励约束机制，结合公司经营实践进行制度规划，而对于公司家角色国有公司领导的管理，董事会按照职业经理市场的要求，实行市场化的激励约束机制

推进中央公司领导管理体制从集中统一向层级分类转变具有以下意义。 一是有利于推进大型国有公司治理结构的完整，促进董事会作用的比较有效的发挥，理顺国资监管部门、董事会和经营管理层的关系具有重要意义。 二是处理了重复的党政干部与国有公司领导公司家族属性的矛盾，对建立理论界历来诉求的具有真正意义的国有公司职业经理人市场，培养众多国有公司的职业经理人，进而促进国有公司效率的提高具有重要意义 三、提高党干部的科学化水平，缩小党组织部门直接管理国有公司领导的幅度，有利于保证机制方面选拔优秀专业人才担任国有公司领导的实现。 四是有利于实现行政激励约束和市场激励约束的协同统一，调动国有公司领导积极性，进一步促进国有公司的快速发展。

推进中央公司领导管理体制从集中统一向层级分类的转变，也需要相应的配套改革措施。 另一方面，上级组织部门和国资监管部门必须进行相应的职能调整和实务习性转换； 另一方面，为了更加完善中央国有公司的董事会建设，探索较为有效的董事会考核评价机制和成员选拔机制，非外部董事通常由党组织班子成员担任，经理层成员和党组织班子成员交叉任职的比例降低，经理

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